W połowie października 2021 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji (dalej – RCL) pojawił się projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, tzw. sygnalistów czy z jęz. angielskiego whistleblowers, który otrzymał numer UC101 (dalej też – projekt ustawy o sygnalistach; projekt ustawy). Od tego czasu w mediach, przede wszystkim w Internecie, trwa gorąca „debata” na temat ustawy o sygnalistach, w szczególności tego, na kogo nakłada obowiązki, jakie i od kiedy. Pojawiają się komentarze, szkolenia czy oferty konkretnych rozwiązań dotyczących … ustawy. I tu należy poczynić pierwsze istotne „sprostowanie”, czy też zastrzeżenie. Otóż nie można jeszcze mówić o ustawie, tj. komentować jej, szkolić z nakładanych przez nią obowiązków czy też – zwłaszcza – oferować konkretnych procedur, wymaganych przez ustawę. Na razie jedyne czym dysponujemy to projekt ustawy, opracowany przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej, który znajduje się w fazie rządowego procesu legislacyjnego. To etap prac nad projektem każdej ustawy poprzedzający jego skierowanie do Sejmu. Obecnie, na dzień 29 listopada 2021 r., projekt ustawy o sygnalistach jest na etapie opiniowania. Zapewne na początku grudnia na stronie RCL pojawią się opinie do projektu. To czwarty, z reguły najdłużej trwający, etap prac nad projektem ustawy o sygnalistach. Skierowanie projektu do Sejmu to etap końcowy, czternasty. Losy tego procesu można śledzić na stronie www.legislacja.gov.pl
Od momentu skierowania projektu do Sejmu prace nad nim na pewno nabiorą tempa i należy się liczyć z szybkim uchwaleniem ustawy. Podpisana przez Prezydenta RP ustawa musi następnie zostać opublikowana w Dzienniku Ustaw i dopiero od daty jej publikacji będzie biegł okres vacatio legis (projekt przewiduje 14 dni), po upływie którego wejdzie ona w życie, tj. zacznie obowiązywać. Od dnia wejścia ustawy w życie zaczną biec z kolei terminy przewidziane na wywiązanie się z nałożonych przez nią obowiązków.
Na pewno natomiast sprawa przyjęcia tej ustawy i jej wejścia w życie jest przesądzona. Ustawa o sygnalistach to jedna z ustaw dostosowujących polskie prawo do prawa unijnego. Obowiązek uzupełnienia polskiego systemu prawa wewnętrznego o tę ustawę wynika z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (dalej – dyrektywa). Projektowana ustawa ma na celu implementację tej dyrektywy do polskiego porządku prawnego. Zakreślony przez dyrektywę termin na to wdrożenie upływa 17 grudnia 2021 r. (art. 26 ust. 1 dyrektywy). Do tego czasu ustawodawca powinien wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy. Stąd właśnie, powtarzana w dyskusji nad ustawą o sygnalistach, data graniczna 17 grudnia 2021 r. To jednak termin dla ustawodawcy, a nie dla podmiotów zobowiązanych do przestrzegania wprowadzonych przez niego rozwiązań. Dyrektywa „zadziała” w polskim porządku prawnym poprzez ustawę o sygnalistach. Od tej ustawy będzie zależała data, do której większość podmiotów, w szczególności cały sektor administracji publicznej, oraz duża grupa przedsiębiorców będzie miał obowiązek ustalenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych naruszeń prawa.
Na pewno nie należy jednak odkładać prac nad opracowaniem wymaganych przez projektowaną ustawę regulaminów zgłoszeń naruszeń. Te prace powinny być już podejmowane, jednak ze świadomością, że zaprojektowane obecnie rozwiązania będą musiały zostać poddane ewaluacji po wejściu w życie ustawy. Warto też brać udział w szkoleniach z projektu ustawy, żeby jak najlepiej przygotować się na to, co nieuniknione. Należy jedynie pamiętać, że wdrożymy wymagane narzędzia i przeszkolimy się, jak z nich korzystać dopiero po wejściu w życie ustawy. Do tego czasu bazujemy na projekcie i „oswajamy” to, co nas czeka.
Projektowana ustawa ma na celu wdrożenie rozwiązań zapewniających gromadzenie i weryfikację zgłoszeń o naruszeniach prawa, podejmowanie działań naprawczych oraz objęcie ochroną osób dokonujących zgłoszenia lub ujawnienia informacji lub uzasadnionych podejrzeń naruszenia prawa (tzw. sygnalistów). Tekst aktu normatywnego został podzielony na przepisy ogólne (rozdz. 1); część dotyczącą ochrony sygnalistów i zakazu podejmowania działań odwetowych wobec nich (rozdz. 2); część, która odnosi się do zgłoszeń wewnętrznych, nakładającą liczne obowiązki na pracodawców (rozdz. 3); obszerną część dotyczącą zgłoszeń zewnętrznych (rozdz. 4); przepisy dotyczące ujawnień publicznych (rozdz. 5) oraz – rozbudowane, surowe – przepisy karne (rozdz. 6).
Największy nacisk położony został na tzw. zgłoszenia wewnętrzne. Takie zgłoszenie to wariant sygnalizacji naruszenia najkorzystniejszy dla podmiotu, którego to naruszenie dotyczy, ponieważ pozwala mu najszybciej i najmniejszym kosztem wdrożyć działania naprawcze. Rzecz oczywista konieczne są po temu dobre procedury.
Każdy obowiązany do stosowania ustawy podmiot będzie miał za zadanie ustalić regulamin zgłoszeń wewnętrznych, określający wewnętrzną procedurę zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych, zgodną z ustawowymi wymogami. Minimalne wymogi dla takiego regulaminu zostały określone w art. 29 ust. 1 projektu ustawy. Krąg podmiotów obowiązanych jest bardzo szeroki. Spod obowiązku ustalenia i wdrożenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych wyłączono jedynie pracodawców zatrudniających mniej niż 50 pracowników, a i od tego wyjątku w art. 27 ust. 2 projektu przewidziano wyjątek.
W świetle art. 62 projektu pracodawcy w sektorze prywatnym, zatrudniający od 50 do 250 pracowników, mają czas na dopełnienie obowiązku ustalenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych do 17 grudnia 2023 r. Należy zakładać, że ten termin, wynikający z dyrektywy (art. 26 ust. 2 dyrektywy), zostanie utrzymany w ustawie. Projekt nie wskazuje natomiast żadnej daty ustalenia regulaminu dla pozostałych podmiotów. Należy więc przyjąć, że będą one zobowiązane do ustalenia własnych regulaminów niezwłocznie (bez zbędnej zwłoki) po wejściu w życie ustawy. Oczywiście nie można wykluczyć, że docelowo w ustawie znajdzie się jakiś termin. Na pewno warto by było go wprowadzić, zwłaszcza wobec przewidzianej odpowiedzialności karnej za brak regulaminu (art. 60 projektu ustawy). W każdym przypadku regulamin zgłoszeń wewnętrznych wchodzi w życie, tj. zaczyna obowiązywać po 2 tygodniach od dnia ogłoszenia pracownikom w sposób przyjęty u danego pracodawcy.
W świetle art. 4 projektu, sygnalistą może być osoba, która pracuje w sektorze prywatnym lub publicznym i uzyskała informację na temat naruszenia w związku ze świadczoną przez siebie pracą, niezależnie od podstawy i formy jej świadczenia, a także były pracownik bądź osoba w procesie rekrutacji do pracy. Ochrona będzie dotyczyła również osób świadczących pracę na rzecz podmiotów, z którymi pracodawca utrzymuje relacje gospodarcze, takich jak wykonawcy, podwykonawcy czy dostawcy. Zgłoszeń mogą też dokonywać inne osoby, które uzyskały informację o naruszeniach prawa w danym podmiocie, w szczególności członkowie organów osoby prawnej.
W art. 3 ust. 1 projektowanej ustawy znalazła się bardzo szeroka definicja legalna pojęcia „naruszenia prawa”. Na potrzeby ustawy naruszeniem prawa jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa dotyczące:
1) zamówień publicznych;
2) usług, produktów i rynków finansowych;
3) zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu;
4) bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami;
5) bezpieczeństwa transportu;
6) ochrony środowiska;
7) ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego;
8) bezpieczeństwa żywności i pasz;
9) zdrowia i dobrostanu zwierząt;
10) zdrowia publicznego;
11) ochrony konsumentów;
12) ochrony prywatności i danych osobowych;
13) bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych;
14) interesów finansowych Unii Europejskiej;
15) rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych.
Ta lista to ustawowy plan minimum, który musi zostać wykonany przez każdego pracodawcę zobowiązanego do wdrożenia u siebie regulaminu wewnętrznego zgłoszeń. W art. 3 ust. 2 projektowanej ustawy przewidziano również możliwość objęcia procedurą zgłoszeń innych naruszeń prawa powszechnie obowiązującego oraz regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych, obowiązujących u danego pracodawcy. Na pewno warto poważnie rozważyć to rozszerzenie i np. objąć procedurą każde naruszenie prawa powszechnie obowiązującego, prawa wewnętrznego i wewnętrznych standardów etycznych. Wówczas pracodawca uniknie ryzyka braku możliwości nadania biegu zgłoszeniu i wdrożenia procedur naprawczych.
Warto myśleć o regulaminie wewnętrznym zgłoszeń jako o narzędziu przyjaznym pracodawcy i pracownikom, tj. projektować je tak, żeby jak najlepiej się sprawdziło, a także odnalazło w wewnętrznej przestrzeni prawnej danego podmiotu, tj. wpisało się w istniejące już procedury i sprawdzone rozwiązania.
