Od połowy października 2021 r. trwa rządowy proces legislacyjny dotyczący projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, tzw. sygnalistów czy z jęz. angielskiego whistleblowers, datowanego na 14 października 2021 r. Projekt tej ustawy został opracowany przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej. W procesie legislacyjnym prowadzonym przez Rządowe Centrum Legislacji (dalej – RCL) otrzymał numer UC101. Już 18 października 2021 r. skierowano go do uzgodnień międzyresortowych, opiniowania przez partnerów społecznych, konsultacji publicznych oraz zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Opinie i uwagi zostały opublikowane na stronie RCL pod koniec grudnia 2021 r. Na temat tego pierwszego projektu pisaliśmy w Newsletterze z grudnia 2021 r.
12 kwietnia 2022 r. na stronach RCL opublikowano drugą wersję projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (dalej też – projekt ustawy o sygnalistach; projekt ustawy; projektowana ustawa), istotnie zmodyfikowaną w stosunku do pierwszej, jednak zasadniczo opartą na tych samych założeniach. Zaproponowane przez projektodawcę zmiany wychodzą naprzeciw wielu głosom sformułowanym w opiniach do projektu. Tego samego dnia projekt został ponownie skierowany do zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. W obecnym kształcie projekt wymaga jedynie drobnych korekt. Po ich wprowadzeniu powinien więc zostać sprawnie skierowany do Sejmu. Tymczasem od ponad dwóch miesięcy trwa przestój w rządowym procesie legislacyjnym tego projektu. Trudno przesądzić, jakie są tego powody. Prace powinny przebiegać dynamicznie, ponieważ Polska już do 17 grudnia 2021 r. miała obowiązek implementować do polskiego porządku prawnego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (dalej – Dyrektywa), a projektowana ustawa ma na celu właśnie dopełnienie tego obowiązku.
Na pewno kształt projektu, który zostanie skierowany do Sejmu nie będzie znacząco odbiegał od tekstu opublikowanego 12 kwietnia br. Warto więc przyjrzeć się bliżej tej drugiej wersji projektu ustawy o sygnalistach.
Projektowana ustawa ma na celu implementację Dyrektywy poprzez wprowadzenie ramy prawnej dla rozwiązań zapewniających gromadzenie i weryfikację zgłoszeń o naruszeniach prawa, podejmowanie działań następczych oraz objęcie ochroną osób dokonujących zgłoszenia lub ujawnienia informacji lub uzasadnionych podejrzeń naruszenia prawa (tzw. sygnalistów). Utrzymano podział aktu normatywnego na przepisy ogólne (rozdz. 1); część dotyczącą ochrony sygnalistów i zakazu podejmowania działań odwetowych wobec nich (rozdz. 2); część, która odnosi się do zgłoszeń wewnętrznych, nakładającą liczne obowiązki na podmioty prawne – prywatne i publiczne (rozdz. 3); obszerną część dotyczącą zgłoszeń zewnętrznych – dokonywanych do Rzecznika Praw Obywatelskich albo organu publicznego (rozdz. 4); przepisy dotyczące ujawnień publicznych (rozdz. 5) rozbudowane, nadal bardzo surowe, przepisy karne (rozdz. 6) oraz przepisy zmieniające (rozdz. 7), dostosowujące i końcowe (rozdz. 8).
W świetle projektu ustawy, zresztą również w świetle Dyrektywy, kluczowe znaczenie odgrywają tzw. zgłoszenia wewnętrzne, tj. taki wariant sygnalizacji naruszenia, który jest dokonywany zgodnie z wewnętrzną procedurą zgłaszania naruszeń, ustaloną przez obowiązany podmiot prawny z sektora prywatnego czy publicznego. To wariant zgłoszenia naruszenia optymalny z punktu widzenia założeń projektowanej ustawy. Jest on najkorzystniejszy dla podmiotu prawnego, którego to naruszenie dotyczy, ponieważ pozwala mu najszybciej i najmniejszym kosztem wdrożyć działania naprawcze. Najlepiej bilansuje się również z perspektywy państwa, ponieważ nie generuje po jego stronie kosztów, które są związane z obsługą zgłoszenia zewnętrznego.
W nowej wersji projektu istotnie zmodyfikowano i ujednolicono aparat pojęciowy, w większym stopniu wykorzystując pojęcia, którymi operuje Dyrektywa. Nie ma już m.in. regulaminu zgłoszeń wewnętrznych, który określa wewnętrzną procedurę zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań wewnętrznych, a jest po prostu sama procedura. To zmiana na lepsze, dzięki której projektowana ustawa jest bardziej czytelna.
Do wprowadzenia wewnętrznej procedury zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych, zwanej „procedurą wewnętrzną”, zobowiązane będą podmioty prawne z sektora prywatnego i publicznego. Podmioty prywatne to osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym ustawa przyznaje zdolność prawną lub pracodawcy, jeżeli nie są podmiotami publicznymi. Podmiotem publicznym jest podmiot wskazany w art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641).
Krąg podmiotów obowiązanych jest bardzo szeroki. Spod obowiązku ustalenia i wdrożenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych wyłączono jedynie podmioty prawne, na rzecz których wykonuje pracę co najmniej 50 osób, a i od tego wyjątku w art. 23 ust. 2 projektu przewidziano wyjątek. Pozostałe podmioty mają obowiązek ustanowienia procedury wewnętrznej, jeśli prowadzą działalność w zakresie usług, produktów i rynków finansowych oraz zapobiegania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu, bezpieczeństwa transportu i ochrony środowiska, objętych zakresem stosowania aktów prawnych UE wymienionych w części I.B i II załącznika do Dyrektywy (art. 23 ust. 1 projektu). Na mocy art. 23 ust. 3 projektowanej ustawy obowiązek ustalenia wewnętrznej procedury nie znajduje zastosowania do urzędów i jednostek organizacyjnych gminy liczącej mniej niż 10 000 mieszkańców.
Podmioty prawne na rzecz których wykonuje pracę mniej niż 50 osób, mogą ustalić procedurę wewnętrzną (art. 24 ust. 2 projektu).
W świetle art. 58 projektu podmioty prywatne, zatrudniające od 50 do 249 pracowników, mają czas na dopełnienie obowiązku ustalenia procedury wewnętrznej do 17 grudnia 2023 r. To przedłużenie terminu nie znajduje zastosowania do podmiotów objętych wyjątkiem na mocy art. 23 ust. 2 projektowanej ustawy. W odniesieniu do nich oraz do pozostałych podmiotów realizacja ustawowych obowiązków – ustalenia procedury wewnętrznej czy też procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych przez Rzecznika Praw Obywatelskich albo procedury zewnętrznej – przez organ publiczny – następuje w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy (art. 59 projektu). Ustawa wejdzie w życie po upływie 2 miesięcy od dnia jej ogłoszenia (art. 60 projektu). Oznacza to, że od dnia publikacji tekstu ustawy w Dzienniku Ustaw obowiązany podmiot będzie miał 3 miesiące na ustalenie procedury wewnętrznej.
Ustalenie procedury wewnętrznej musi zostać poprzedzone konsultacją ze związkami zawodowymi, a jeśli w danym podmiocie nie działa organizacja związkowa – z przedstawicielami osób świadczących pracę na rzecz danego podmiotu prawnego (art. 24 ust. 3 projektu). Konsultacje powinny trwać nie dłużej niż 7 dni i nie krócej niż 14 dni, od dnia przedstawienia uprawnionemu gremium przez podmiot prawny projektu procedury wewnętrznej (art. 24 ust. 4 projektu).
Procedura wejdzie w życie, tj. zacznie obowiązywać po 2 tygodniach od dnia podania jej do wiadomości osób wykonujących pracę, w sposób przyjęty w danym podmiocie prawnym (art. 24 ust. 5 projektu).
Minimalne wymogi dla procedury wewnętrznej zostały, w sposób enumeratywny, określone w art. 25 ust. 1 projektu ustawy. Musi ona określić:
1) podmiot wewnętrzny (jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna) lub zewnętrzny, który będzie upoważniony do przyjmowania zgłoszeń;
2) sposoby przekazywania zgłoszeń przez zgłaszającego, z adresem do kontaktu;
3) bezstronną, wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę upoważnioną do podejmowania działań następczych (tę rolę może wypełniać podmiot, który przyjmuje zgłoszenia);
4) obowiązek potwierdzenia zgłaszającemu przyjęcia zgłoszenia w terminie 7 dni od jego otrzymania, chyba że w zgłoszeniu nie podano adresu do kontaktu;
5) obowiązek podjęcia działań następczych;
6) maksymalny termin na przekazanie zgłaszającemu informacji zwrotnej, którą należy przekazać, o ile podał adres do kontaktu;
7) zrozumiałe i łatwo dostępne informacje na temat dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do Rzecznika Praw Obywatelskich lub organów publicznych, ewentualnie do instytucji, organów lub jednostek Unii Europejskiej.
W świetle art. 4 projektu, „zgłaszającym” może być osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskanym w kontekście z pracą. To szerokie pojęcie obejmuje nie tylko pracowników, pracowników tymczasowych czy osoby świadczące pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, ale też przedsiębiorców, akcjonariuszy lub wspólników, członków organu osoby prawnej, osoby świadczące pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, stażystów, wolontariuszy, praktykantów, żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy służb mundurowych. Ustawa o sygnalistach znajdzie też zastosowanie do takiej osoby przed nawiązaniem z nią stosunku pracy lub innego stosunku prawnego będącego podstawą do świadczenia pracy lub usług lub pełnienia funkcji albo dostarczania towarów (przyszły „pracownik”), a także po tym, jak taki stosunek ustał (były „pracownik”).
Każdy podmiot prawny, zobowiązany do wprowadzenia procedury wewnętrznej, musi zapewniać obsługę zgłoszeń, które dotyczą „naruszeń prawa” w rozumieniu art. 3 ust. 1 projektowanej ustawy (przepis nie uległ zmianie), tj. działań lub zaniechań niezgodnych z prawem lub mających na celu obejście prawa, dotyczących:
1) zamówień publicznych;
2) usług, produktów i rynków finansowych;
3) zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu;
4) bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami;
5) bezpieczeństwa transportu;
6) ochrony środowiska;
7) ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego;
8) bezpieczeństwa żywności i pasz;
9) zdrowia i dobrostanu zwierząt;
10) zdrowia publicznego;
11) ochrony konsumentów;
12) ochrony prywatności i danych osobowych;
13) bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych;
14) interesów finansowych Unii Europejskiej;
15) rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych.
Każdy podmiot obowiązany, kształtując wewnętrzną procedurę, może uzupełnić ją o treści dodatkowe. W projekcie wskazano przykładowo objęcie procedurą innych naruszeń prawa, dotyczących obowiązujących w tym podmiocie prawnym regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych czy też ustalenie sytemu zachęt do korzystania z procedury wewnętrznej (art. 25 ust. 2 projektu).
Wszystkie podmioty, które mają obowiązek przyjąć wewnętrzne procedury powinny być gotowe na dopełnienie tego obowiązku jeszcze w tym roku. Zapewne prace legislacyjne nabiorą tempa najpóźniej we wrześniu. Nie należy odkładać prac nad opracowaniem wymaganych przez projektowaną ustawę procedur, zwłaszcza jeśli do tej pory takich prac nie podjęto. Zaprojektowane obecnie rozwiązania warto przyjąć dopiero po wejściu w życie ustawy, żeby mieć pewność, że są zgodne w jej wymaganiami. Przyjmowanie procedury wewnętrznej obecnie wiąże się z ryzykiem, że trzeba będzie ją zmodyfikować, w zakresie w jakim nie będzie kompatybilna z ustawą. Te procedury, które już zostały przyjęte na pewno trzeba będzie poddać ewaluacji po wejściu w życie ustawy, a po jej przeprowadzeniu ewentualnie wdrożyć konieczne zmiany.
Warto też pamiętać, że ustawa o sygnalistach nie będzie miała charakteru czasowego, co oznacza, że po wejściu w życie będzie obowiązywała do czasu jej uchylenia i przez cały ten czas będzie „aktywna” w sferze obowiązków i sankcji za ich niedopełnienie. Każdy podmiot w sektorze prywatnym, który obecnie nie jest adresatem tej ustawy może się nim stać na skutek zwiększenia rozmiarów swojej działalności albo zmiany jej profilu. Poza tym Dyrektywa daje państwom członkowskim możliwość rozszerzenia zakresu podmiotów obowiązanych czy pojęcia naruszenia prawa. Wykorzystanie takiej opcji przez polskiego ustawodawcę przełoży się na wprowadzenie obowiązków w obszarach, w których projekt ich nie widzi. Przedsiębiorcy powinni więc pamiętać o ustawie o sygnalistach, nawet jeśli – w świetle projektu – nie będą adresatami nakładanych przez nią obowiązków. Mogę też oczywiście, nawet nie mając takiego obowiązku, wprowadzić procedurę wewnętrzną. Warto pamiętać, że brak procedury może się przełożyć na dokonywanie zgłoszeń zewnętrznych, a tego na pewno każdy przedsiębiorca wolałby uniknąć.
